预防性环境公益诉讼进路研究
2022-08-04 10:15:24 | 来源:人民法院报 | 作者:於芳 沈赟 陈燕
 

  2022年1月1日,最高人民法院《关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》(以下简称《生态环境侵权案件适用禁止令的规定》)正式实施。该司法解释是健全预防性环境公益诉讼制度的重大突破。

  一,预防性公益诉讼的现实困境

  预防性环境公益诉讼旨在制止可能对社会公共利益造成重大风险的污染环境,破坏生态的行为,从而实现对环境公共利益的保护。我国的预防性环境公益诉讼制度自确立以来,受案率低,诉讼请求的受支持率也低,处于空有制度的尴尬局面。这一现象也折射出实务对预防性环境公益诉讼制度有更多的呼唤。

  (一)固有损害救济思维阻碍诉讼的提起。预防原则在预防性环境公益诉讼制度上被重视和提倡,但距离法律从业人员及社会大众真正把预防原则内化为内心确信并能自动外化为法律行为,还有很长的一段路。此外,因长期受到侵权责任纠纷思维的影响,“先有损害再有救济”成为法律从业人员共享的思维惯性,但预防性环境公益诉讼显然是要去扭转该惯性,而以事先积极避免损害结果的发生为追求。这种惯性思维的逆转难以在短时间内有效深入落实。

  (二)受案标准模糊。环境民事公益诉讼解释第一条规定了可以提起预防性环境公益诉讼的情形,但对规定中“重大风险”怎么界定缺少明确的表述。何为风险,何为重大风险,历来有着诸多争论。这首先影响了实务中预防性环境公益诉讼的受案率;其次,即使案件得到受理,仍然有被裁定驳回起诉或判决驳回诉讼请求的风险;再次,原告方对被告方的行为确实具有损害社会公共利益重大风险负担了过重的举证责任;复次,双方在庭审中争执不下的原因也往往在于双方对“重大风险”存在不同理解。这些都汇结成法院在认定是否属于损害社会公共利益的重大风险时面临的困难。

  (三)禁止令制度单一。此次《生态环境侵权案件适用禁止令的规定》正式实施,对禁止令的提起主体,裁定标准,程序性规定,救济与解除等方面进一步进行了统一。但是《生态环境侵权案件适用禁止令的规定》正式实施后,不一定能在短时间内改变禁止令难以发挥应有实效的现状。因为从制度设计上来说,不管是法官对禁止令颁布与否的实质审查,诉前申请禁止令后的起诉时限以及提供必要担保等规定,都体现出我国禁止令制度的行为保全的特点。换言之,我国更重视禁止令对所涉诉讼案件的作用,而不强调禁止令的快速救济功能。这种制度设计给禁止令申请意愿者增设了障碍,不易快速制止对环境利益有致害风险的行为,降低了人们使用环境禁止令的积极性。

  (四)预防性环境行政公益诉讼缺位。根据环境民事公益诉讼解释的规定和司法实践,目前预防性环境公益诉讼只能以民事诉讼的形式提起,即预防性环境行政公益诉讼制度的结构性缺位。这也增加了预防性环境公益诉讼提起的障碍。如中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司大气污染民事公益诉讼一案,原告诉讼请求中的一项“增设大气污染防治设施,经环境保护行政主管部门验收合格并投入使用后方可进行生产经营活动”被法院以“为行政处罚并非为民事责任”为由驳回。

  二,预防性环境公益诉讼的进路探索

  (一)明确重大风险边界,建全重大风险认定标准。讨论重大风险的边界问题,实质是在权衡经济利益与环境利益。这种平衡对审判者提出更高的要求,除了要对法律框架内的各方权益作居中裁判,以体现法律的规范性和稳定性,还必须考虑到法律框架外的价值博弈问题,从而发挥好预防性环境公益诉讼制度的防止经济利益过度扩张进而对公共环境利益产生致害风险的防线功能。这其实是把对环境利益的公共管理职能内化在了审判要求中。

  考虑到环境诉讼在专业技术上的复杂性,优化现有的环境风险评估体系,能有效辅助审判者作出合理的权衡裁判。第一,要在法律制度上提高对风险评估的重视度,目前仅以规章的方式对环境风险评估进行规制。而在法律的层面,虽然《中华人民共和国环境影响评价法》已于2003年施行,但其中并不包含风险评估的内容。所以,把环境风险评估提升到法律效力的层面,能有效提升环境风险评估工作的规范性。第二,拓宽环境风险评估的范围,不能把评估范围只局限在目前的危化品管理风险评估以及突发环境应急管理风险评估上。第三,也可以进一步对风险评估的目的做区分。自然环境的致害风险当然是重要的评估内容,此外自然环境的致害风险将会对人类的身体健康,财产保障,社会稳定等面向产生何种影响的评估需得到更多重视和提倡。

  (二)完善禁止令制度。不管是近年各地对环境禁止令的探索,还是此次《生态环境侵权案件适用禁止令的规定》的颁布,都体现出我国的环境禁止令的诉前行为保全性和临时性的特征。对比英美法系国家的环境利益保护制度,可以看到在临时性禁止令的范式之外,也存在引入永久性禁止令制度的空间。通过永久性禁止令制度,可以突破现有的禁止令制度为涉诉案件服务的单一功能,使其在更长的时间跨度内更稳定地发挥好对环境公共利益的预防性作用。并且,因永久性禁止令的时效性,其对辐射地区的经济建设活动和经济利益会有更显著和深远的影响。需要注意的是,在适用永久性禁止令时,需借鉴已有的先例并且仅允许在终局判决中适用;另外在适用时,审理者也要经过比临时性禁止令更审慎的权衡过程。

  此外,为应对现行环境禁止令的救济及时性不足的特点,或可尝试引入人格权禁止令予以补足。民法典第九百九十七条规定:“民事主体有证据证明行为人正在实施或者即将实施侵害其人格权的违法行为,不及时制止将使其合法权益受到难以弥补的损害的,有权依法向人民法院申请采取责令行为人停止有关行为的措施。”因此,在生命权,健康权等人格权利在损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境,破坏生态的行为下受到威胁时,可以申请人格权禁止令。申请人格权侵害禁令案件这一案由,也已经在最高人民法院《民事案件案由规定》中明文写入,同时学界也早已对人格权禁止令可以不依附于特定的涉诉案件而可以单独提起达成普遍共识,可见人格权禁止令能够被单独提起。故此,人格权禁止令的引入,可以在现行禁止令规定的基础上,更便捷,高效地发挥在事前制止环境公共利益致害风险行为的作用。

  (三)构建预防性环境行政公益诉讼。环境民事公益诉讼解释第一条明确了预防性环境公益诉讼保护的法益是社会公共利益。而相比预防性环境民事公益诉讼,确立预防性环境行政公益诉讼,发挥好检察机关对行政机关的监督作用,能更好地实现以预防手段保护生态环境的目标。从司法实践的角度,目前也已具备设立预防性环境行政公益诉讼的相应前提。我国检察公益诉讼制度设立虽然晚于民事公益诉讼制度,但后来居上,案件数量远远超出民事公益诉讼案件,甚至可以说在公益诉讼领域形成了主导局面。究其背后的原因,与设立预防性环境行政公益诉讼的必要性逻辑是共通的。另外,国家层面在2020年早已发布指导意见,提出需加强检察机关提起生态环境公益诉讼工作。

  同时需预见到,相比于普通的事后救济形态的行政公益诉讼,预防性环境行政公益诉讼将检察机关的监督职能大大前置,由此可能面临司法权与行政权竞合的问题。在此情境下,检察机关需把握好司法谦抑的原则,要以积极主动的态度参与到预防性环境保护工作中,以充分尊重行政主管部门的专业性为前提,把工作焦点定位在行政机关主管的重点和热点范围外的管理漏洞或者因为多头交叉管理体制形成的管理盲区上,同时还要把督促作为主要手段,去推动行政机关自主纠正违法行为而非随意代行其执法职权。

  (作者单位:浙江省湖州南太湖新区人民法院)

责任编辑:魏悦
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