诉源治理的新路径与新格局
2022-05-26 10:23:17 | 来源:人民法院报 | 作者:王洛忠 周惠妹
 

  诉源治理机制最早由法院系统提出并倡导,党委,行政,公安,检察等都参与到诉源治理工作当中,人民法院作为纠纷解决的主要职责主体,在诉源治理机制推进中承担着主要责任。从广义的诉源治理视角来看,在诉讼外的纠纷实质化解过程中,法院的角色宜为有限参与,积极辅助;在诉讼内的纠纷实质化解过程中,法院的角色应是全面参与,履行职责。人民法院应致力于积极推进构建一个综合,系统,协同的诉源治理机制,在矛盾纠纷解决的各个阶段,探索人民法院推进矛盾纠纷诉源治理的新路径,打造主次分明,分工有序,共建共治共享的社会矛盾纠纷源头治理新格局。

  一,积极推进诉源治理新路径

  1.在诉的初始源头推进基层善治,止纠纷于未发。在党委领导下,强调政府负责,社会协同,公众参与,法治保障。依靠党委政府,调动基层组织,鼓励群众建言献策,推进基层善治。善用创新社会治理制度来保障社会稳定,促进政府与社会良性合作,融入党政社会治理体系。

  在推进诉源治理过程中,法院应以社区为载体,推动“党委政府主导,部门各司其职,多元协同参与,城乡社区自治,司法推动保障”,构建平台机制共建,矛盾纠纷共治,公平正义共享的诉源治理格局。一是引导社区自治,充分发挥基层法院的纽带作用,与城乡社区建立指导协作关系;二是指导社区法治,走进社区开展巡回审判,法治教育等活动,让社区在法治轨道上参与治理,纠纷解决;三是教导社区德治,重视社区文化的引领作用和道德教育的作用。

  2.在诉的次级源头集合多元力量,解纠纷于萌芽。党的十九届四中全会提出“要建设人人有责,人人尽责,人人享有的社会治理共同体”。新时代“枫桥经验”的实践证明,只有让群众路线在基层社会治理中扎根,才能将群众路线的优势在实践中转化为矛盾纠纷源头治理的优势。从运行机理上看,群众路线是以“为了群众”为首要治理导向,通过“依靠群众”共同维护社会稳定运行和发展,使治理成果可以由“群众共享”,从而实现有效的社会治理。

  法院应集合各方力量,联动构建多元解纷“共同体”,推动群众力量和司法资源有效衔接。借鉴行政治理的网格化管理经验,将社会治理的工作重心,矛盾纠纷治理重心向多元路径转移,畅通多元解纷机制,深入推进高效运作。可建立一套诉源治理的组织基础,积极联系与衔接网格化管理组织;或者将诉源治理嵌套进已经建成且运行良好的网格化治理机制;或者培塑联动调解,解纷新范式,依托“数据一体化处理”平台展开繁简分流,诉调衔接,司法主导推动协同治理。

  3.在诉的讼争源头协同专业资源,化纠纷于诉前。将党建引领优势贯穿到诉源治理中来。基层党组织要创造性地开展各项党建活动,利用多种途径听取群众意见,提高信息收集和沟通效率,既要确保党中央和上级党组织的政策为群众所熟知,又要充分了解基层社会实际。运用科技手段解决一些“急难险重”的治理问题,建立更加完善的“智慧解纷”平台。如依托区块链技术可以让各类互联网主体独立,可信,加密,可溯地记录自身行为,在发生纠纷时可作为有效的举证依据,解决庭审中的取证问题,同时帮助网络空间建立合理可靠的行为信任机制,抑制纠纷发生并促进纠纷化解。重视现代管理方法在诉源治理中的有效运用。如使用网格化管理和微观治理,使管理更加透明,安全,高效,均衡,有效实现矛盾纠纷充分过滤,合理分流,多层次实质化解,提高纠纷化解质效,满足多元化需求。

  4.在诉的案审源头防治“衍生案件”,断纠纷于诉内。“衍生案件”是指纠纷在诉内演变而产生,需要经过上诉,再审,执行等多重诉讼程序,甚至涉诉信访等程序才能最终解决的案件。该类案件治理的本质是最大限度地提高纠纷解决的效率,便利性和公平性,以实现纠纷的实质性解决。法院要始终围绕这一实质,从外部拓展和内部调整两个方面进行改革深化。构建一套有序高效的诉内纠纷解决机制,依托诉讼经济制度和诉讼辅助措施规制,梯度性分流案件,优化司法资源配置。建立上诉风险第三方中立评估咨询机制,降低当事人对二审判决不确定性的风险偏好,消除当事人对一审判决的疑虑,分流过滤部分上诉案件,有效实现二审案件源头治理。充分运用督促程序,疏减诉讼案件,提高诉讼效率。探索完善群众性纠纷诉讼审判机制,通过代表人诉讼机制和示范诉讼机制,减轻诉讼负担,提高审判质效。

  二,推动构建诉源治理新格局

  1.诉源治理社会化:广泛开放的多元参与。党的十九届五中全会提出“健全党组织领导的自治,法治,德治相结合的城乡基层治理体系”,充分体现了新时代社会治理需要多元化的治理方式。在中央统一部署下,全国各地持续大力推进各类多元解纷试点工作,已基本形成了“党委领导,政府主导,法院引导,社会参与”的多元化纠纷解决工作格局和创新协作联动机制。为更好发挥体系机制的平台作用,可从以下方面着力:一是强化统筹规划平台建设,确保多元解纷措施整体联动;二是强化互动交流平台建设,确保解纷资源共享和优势互补;三是健全评估与考核激励体系,提升多元解纷主体参与度。

  2.诉源治理法治化:不断提质的依法解纷。法院开展诉源治理工作要始终贯彻依法治国的基本方略,立足司法职能,充分发挥司法机关公平效率,立场中立,规范思维的优势,持续实现提质增效,全程化整合多元纠纷化解力量。抓住诉前分流环节,增加立案过程中的解释和指导,引导当事人选择非诉讼方式;抓好诉中化解进程,引导进入诉讼程序的案件选择和解或调解;抓实诉外引导环节,通过业务培训等,提高人民调解员的调解能力;并继续发挥司法确认的优势。其中,应特别重视加强非诉讼解纷人才的专业培养和知识储备。可与司法行政,法治教育部门联手,加强综合性,实践性调解人才的培养,推动建立科学合理的调解员培训体系,规范调解员职业道德和标准,打造新时代调解需要的专业化,职业化人才队伍。此外,多元解纷机制是一种社会协同机制,不仅需要各部门通力配合,还需要人们在发生纠纷时自觉选择非诉讼方式。为此,法院要加强与基层调解组织的协作,在工作中向群众宣传多种纠纷解决机制。

  3.诉源治理智能化:科技手段的有效运用。目前商业化智能技术发展尚不能完全满足纠纷解决的现实需求,多元解纷机制的智能化构建存在算法黑箱,算法歧视,去现场化,去仪式化等问题,导致司法价值与技术取向在一定程度上和范围内仍存在一些背离,亟须引导技术伦理重塑,使其更接近司法价值。而且,也要建设协调统一的大数据平台。随着网络信息化水平的提高,“智慧解纷”成为解纷工作智能,便捷,高效的代名词,是人们对新时代解纷工作的新期待,也指明了解纷工作发展的新方向。近年来,我国一些较发达地区的法院利用智能审判系统,根据纠纷的类型特征,生成要素化纠纷解决表格,努力构建数据驱动,数据融合,数据共享,数据预判为一体的新型智能治理模式。笔者认为,进一步优化信息化解纷平台,需要在以下方面继续发力:一是加强信息硬件建设,奠定智慧解纷基础;二是加大智能化手段应用力度,提高解纷便民服务成效;三是深化智能应用领域拓展,提升解纷透明指数。

  4.诉源治理专业化:集中限定的治理职能。应特别注重强调和创新旨在预防化解矛盾纠纷的有效机制,健全完善维度多元,层系多级的依法维权和纠纷解决机制,构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系。只有充分发挥诉源治理功能的多元解纷机制,让非诉讼纠纷解决机制挺在前面,才能推动从源头上减少诉讼增量,缓解由于解纷方式的单一化所导致的解纷供需矛盾问题。随着社会治理能力的提高,应逐步将部分司法调解职能向自治性的民间社会性调解组织转移,提高纠纷解决的专业化水平,多机关参与的联动协调水平,行业性调解的市场化水平,最大程度整合党委政治优势,人大法治优势与政府行政优势,推动诉源治理的社会化,切实引导和实现纠纷分流,在各个阶段都能集中实现矛盾纠纷化解的专业化和实质化。

  [本文是司法研究重大课题“矛盾纠纷源头治理体系化研究”(课题编号ZGFYZDKT202117-04)和国家社科基金重大课题“基于大数据驱动的公共服务精准管理研究”(批准号20&ZD113)的阶段性成果。]

  (作者单位:北京师范大学政府管理学院)


责任编辑:魏悦
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